Egemenliğin tek merkezden kullanıldığı üniter devlet sisteminde, tüm kamu hizmetlerinin yalnızca merkezden yerine getirilmesi olanaklı değildir. Bu nedenle devlet tüzel kişiliğinin dışında, yer yönünden ya da hizmetin konusu yönünden örgütlenen ve yerinden yönetim olarak adlandırılan kamu tüzel kişiliklerine gereksinme duyulmaktadır. Kimi özel birikim ve uzmanlık gerektiren kamu hizmetlerinin hizmet yerinden yönetim birimleri, yerel ortak gereksinmeleri kendi yasalarıyla sınırları çizilen coğrafi alan içinde karşılayan yer yönünden yerinden yönetim birimleri tarafından görülmesi söz konusudur. Devlet tüzel kişiliği ile kamu hizmeti gören farklı kamu tüzel kişilerinin varlığı, bunlar arasında bütünlük sağlanmasını gerektirir. Bu bütünlük ise Anayasa’nın 123. maddesinde yer alan “idarenin bütünlüğü ilkesi” ile sağlanır. Hiyerarşik denetim ve vesayet denetimi, idarenin bütünlüğünü sağlamak için kullanılan hukuki araçlardır; hiyerarşik denetim “tek bir tüzel kişi içinde yer alan çeşitli örgüt ve birimler arasındaki bütünlüğü sağlar”, vesayet denetimi ise “merkezi yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğü sağlar” [1].

İdari vesayet ve idari vesayetle yakından ilişkili yerel özerklik, yerel yönetimlerin merkezi yönetimle ilişkilerinde çok önemlidir ve aralarındaki görev, yetki ve mali kaynakların paylaşımında belirleyicidir. Aslında, yasalarla ve yargı kararlarıyla her iki yönetim basamağının görev alanları belirlenmiş olsa da merkezi yönetimin idari vesayet yetkisini siyasi nedenlerle sıkça yerindelik denetimi biçiminde kullandığı görülmektedir.

Ekonomik, sosyal ve teknolojik gelişmelerle, iklim değişikliği, gıda krizi, yoksulluk ve göç gibi küresel sorunlar devletin hizmet alanını sürekli genişletmekte; merkezi yönetimin bu hizmet yükünün altından tek başına kalkması olanaklı görünmemektedir. Bu durumda yetki ve sorumlulukların ve bunlarla orantılı olarak mali kaynakların bir bölümünün yerel yönetimlerle paylaşılması gerekir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda da yer alan yerellik (subsidiarity) ilkesi uyarınca, kamu hizmetleri genellikle ve olanaklı olduğu ölçüde vatandaşa en yakın birimler tarafından yerine getirilecektir. Şart’a taraf olurken Türkiye’nin de onayladığı bu kurala göre, kamu hizmetlerinin görülmesinde asıl yetkili olan yönetim basamağının yerel yönetimler olduğu anlaşılmaktadır.

Merkeziyetçi yönetim geleneğini sürdürerek ve özellikle siyasi nedenlerle idarenin bütünlüğü ilkesini merkezden yönetim esası lehine yorumlamak, idari vesayet aracılığıyla yetkileri merkezde toplamaya çalışmak ve yerel yönetimlerin görev alanlarına müdahale etmek hem yerel demokrasiye zarar verecek, hem de yerel halka etkin, verimli ve ekonomik bir biçimde hizmet sunulmasını engelleyecektir. 2016 yılında Belediye Kanunu’na eklenen bir fıkra ile belediyelere kayyım atanması, mülki idare amiri ve aynı zamanda vesayet makamı olan vali ve kaymakamların seçilmiş belediye başkanlarının yerine belediyeleri yönetmeleri idarenin bütünlüğü ilkesini açıkça zedelemektedir.

Kentsel nüfusun daha fazla olması, kentsel alanların ekonomik, sosyal, kültürel ve siyasal boyutlarının kent yönetimlerinin yapısına ve kararlarına, kentsel hizmetlerin niteliğine ve görülme biçimine yansıması, merkezi yönetimin, kent yönetiminden sorumlu olan belediye yönetimleri ve özellikle büyükşehir belediye yönetimleri ile ilişkilerine odaklanmasına neden olmuştur diyebiliriz. Özellikle, büyükşehir belediyelerinde, imar planları ve büyük yatırım gerektiren kentsel hizmetler üzerinden kaynak yaratma ve aktarma isteği, siyasi kaygıların ve ayrışmanın da devreye girmesi, “idarenin bütünlüğü” ilkesi gereği olarak kamu hizmetlerini iş birliği yaparak görmesi gereken iki yönetim basamağını birbirinin hasmı durumuna getirmiştir.

Merkezi yönetim ile kent yönetimleri arasındaki görev ve yetki paylaşımı ilişkisinde özel kesimin varlığını da gözden kaçırmamak gerekir. Osmanlı Devleti döneminde yerli ve yabancı şirketlere imtiyaz sözleşmeleriyle elektrik, havagazı, su ve kent içi ulaşım hizmetlerini görmeleri için verilen yetkiler Cumhuriyet kurulduktan sonra uygulanan beledileştirme [2] politikalarıyla geri alınmış; bu hizmetler belediyelere devredilmiştir. Ancak, 1980 sonrası benimsenen yeni sağ politikalarla kamu hizmeti kavramı yeniden tanımlanmış; merkezi yönetim düzeyinde olduğu gibi, kent yönetimleri düzeyinde de pek çok hizmetin özel sektöre gördürülmesinin önü açılmıştır.

İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ VE YEREL YÖNETİMLER

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 123. maddesinde düzenlendiği biçimiyle, idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür; merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine dayanır. Bu ilke yerel yönetimlerin üniter bir devlet yapısındaki konumunu belirler. Bazı kamu hizmetlerinin devlet dışındaki kamu tüzel kişilerince yerine getirilmesi anlamına gelen, merkezi yönetim örgütü ve hiyerarşisi dışında kalan bir yönetim biçimini ifade eden yerinden yönetim türlerinden biri de yerel yönetimlerdir. Yerinden yönetim kuruluşları tüzel kişiliğe sahiptir, kendine ait gelirleri, mal varlıkları ve bütçeleri vardır; bir başka deyişle idari ve mali özerkliğe sahiptir. Ancak, farklı kamu tüzel kişileri arasında bütünlük sağlama zorunluluğu yerinden yönetim kuruluşları üzerinde vesayet denetimi uygulamasını getirmiştir. Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki denetim ve gözetim yetkisi demek olan idari vesayetin hukuka uygunluk denetimi biçiminde yapılması, idarenin bütünlüğünü sağlarken yerel özerkliğin de gözetilmesini olanaklı kılar. Yerindelik denetimi biçiminde kullanılan idari vesayet yetkisi ise yerel özerkliği zedeleyeceği gibi, merkezi yönetimle yerel yönetimleri karşı karşıya getireceği için aralarındaki bütünlüğü de bozacaktır.

Anayasa’nın 127. maddesinde, yerel yönetimlerin tanımı yapılmış, yerel yönetimlerle ilgili ilkelere yer verilmiştir. Yerel yönetimlerin yerinden yönetim birimleri olarak işlevleri bu maddeden anlaşılmaktadır. O halde, Anayasa’nın 123. ve 127. maddeleri birlikte düşünüldüğünde, merkezi yönetim ile yerel yönetimler birbirinin rakibi ya da hasmı değil, kamu hizmetlerinin görülmesinde birbirini tamamlayan, bütünleyen yapılar olarak görülmelidir. Öte yandan, idarenin bütünlüğü, merkezi yönetimin yerel yönetimlere ait olan yetkileri türlü nedenlerle kendi üzerine alması ya da seçilmiş yerel yönetim organlarına müdahale etmesi anlamına gelmemektedir. Merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasındaki ilişkilerde, görev ve yetki paylaşımında, denetim konusunda, mali kaynakların paylaşımında bu bakış açısına sahip olmak önemlidir. Aksi takdirde yerel özerklik ve idari vesayet arasında yerel demokrasi ve yerel hizmet sunumu ile ilgili sorunlar yaşanması kaçınılmazdır.

Anayasa’nın 127. maddesinde belirtildiği gibi, yerel yönetimler kamu tüzel kişiliğine sahiptir, karar organları seçimle oluşur, görev ve yetki alanlarının sınırı yerel ortak gereksinmelerdir. Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak yasayla düzenlenir. İdari vesayetin de bu maddede ayrıntılı bir biçimde düzenlendiği görülmektedir. Buna göre, merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde yasada belirtilen ilke ve yöntemlerle idari vesayet yetkisine sahiptir. Bu yetkiyi kullanma gerekçeleri ise yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun biçimde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel gereksinmelerin gereği gibi karşılanmasıdır.

KENT YÖNETİMLERİ - MERKEZİ YÖNETİM İLİŞKİSİNİN GELİŞİMİ

Anayasa’nın 127. maddesinde varlığı güvence altına alınan yerel yönetim birimlerinden biri de belediyelerdir. Belediyelerin yanı sıra, yine aynı maddedeki “Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir” hükmü ile anayasal dayanağa kavuşan büyükşehir belediyeleri de kentsel alanların yönetiminden sorumludur. Dünyada ve Türkiye’de nüfusun büyük bölümünün kentsel alanlarda yaşıyor olması, iklim krizi ve göç gibi küresel sorunların etkilerinin kentlerde daha fazla hissedilmesi, kentsel hizmetlerin nicelik ve nitelik olarak artması ve bu nedenle yapılacak yatırımlar ve hizmetler için kent yönetimlerinin daha fazla mali kaynağa sahip olmaları gereği, kent yönetimlerini yerel yönetim birimleri olarak ön plana çıkarmış, merkezi yönetimle ilişkilerini daha görünür duruma getirmiştir. Kent yönetimlerinin organları, görev ve yetkileri, mali kaynakları ile ilgili konular merkezi yönetimle arasında yerel özerklik ve idari vesayet tartışmalarına dönüşmüştür. Sonuçta, “idarenin bütünlüğü” ilkesi, kamu hizmetlerinin görülmesinde merkezi yönetimi tamamlamak işlevini sağlamak yerine, bu yönetimler üzerinde idari vesayetin gerekçesi olarak kullanır olmuştur.

Kent yönetimlerinin merkezi yönetimi tamamlama işlevlerini yerine getirememelerinin önemli bir nedeni, merkeziyetçi yönetim geleneğinin dışında kuşkusuz bu yönetimlerin Türkiye’de ortaya çıkış biçimleridir. Avrupa’da, Ortaçağ’dan başlayarak sınıflar arasında (tüccar, aristokrat, toprak sahipleri ve din adamları) yaşanan mücadelenin sonucunda kent yönetimlerinin görev ve yetkileri, organları, denetimi, mali yapısı ve kent yurttaşlığı biçimlenirken, Osmanlı’da, merkezi hükümet tarafından belirlenen belediye modeli kurulmuştur [3]. Osmanlı’nın geleneksel döneminde kadı, lonca ve vakıflarla belediye hizmetlerinin yerine getirildiği görülmektedir. Ancak bu dönemde, kenti yönetmek için kurulan, organlarıyla, merkezi yönetimle ilişkileriyle, kendilerine ait gelir, gider ve bütçeleriyle, malvarlıklarıyla ve tüzel kişilikleriyle ve bu bağlamda yurttaşlarla ilişkileriyle kurumsal bir kent yönetiminden söz edemeyiz. Tanzimat’la başlayan yeniden düzenleme ve modernleşme çabalarının sonucunda belediye örgütünün de Batı’daki gibi şekillenmeye başladığı söylenebilir. Bunun nedeni, Osmanlı ekonomisinin dünya ekonomisine eklemlenme süreci, Kırım Savaşı ile birlikte İstanbul’da yabancıların sayısının artmasıdır. Avrupa ile başlayan yoğun ticari ilişkiler, başta İstanbul, İstanbul’da da Galata ve Beyoğlu semtleri olmak üzere liman kentlerini ve bu kentlerde altyapı hizmetlerinin sunulmasını gerektirmiştir [4]. Ayrıca, liman kentlerinde kent içi ulaşımın sağlanması, karantina merkezlerinin kurulması ve konaklama tesislerinin oluşturulması, su, kanalizasyon ve aydınlatma hizmetlerinin sunulması için kent yönetimine gereksinme vardı [5].

1854 yılında kurulan İstanbul Şehremaneti, belediye hizmetlerinin kurumsal bir yapı içinde görülmeye başlandığı ilk yapıdır. İstanbul Şehremaneti’nin iki organından biri olan belediye başkanı niteliğindeki Şehremini de, diğer organı olan kent meclisi niteliğindeki Şehremaneti Meclisi de hükümet tarafından atanıyordu [6]. İstanbul Şehremaneti’nin başlıca görevleri kentin temizliği, çarşı ve pazarların denetimi, kaldırım ve yolların yapılması ve onarımı, halkın zorunlu ihtiyaç maddelerinin sağlanmasıydı. Merkezi yönetimle ilişkileri çerçevesinden bakıldığında, Şehremaneti’nin bir önemli görevi de, daha önce İhtisap Nezareti tarafından toplanan devlet vergi ve resimlerini tahsil etmek ve Hazineye teslim etmekti. Bir başka deyişle, Şehremaneti vergilerin toplanması konusunda Maliye Nezareti, kaldırım ve yol yapımı ve onarımı için Umur - u Nafia Nezareti, asayişle ilgili konularda Zaptiye Nezareti ve esnaf işleri için de Ticaret Nezareti ile bağlantılı olduğu görülmektedir. Şehremanetinin gelirleri ise hükümet bütçesinden sağlanmaktaydı [7]. Görüldüğü gibi, karar organı olan meclisin üyelerinin atanması, görev ve sorumluluklarının önemli bir kısmını merkezi yönetimle birlikte yerine getirmesi nedeniyle yönetsel özerklikten ve en önemlisi gelir kaynaklarının devlet bütçesinden karşılanması nedeniyle mali özerklikten söz etmek olanaksızdır. Oysa Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda da vurgulandığı gibi, yerel özerkliğin olmazsa olmaz koşullarından biri karar organlarının seçimle oluşması, diğeri de yerel yönetimlerin kendilerine ait öz gelirlerinin olmasıdır.

1858 yılında kurulan Galata ve Beyoğlu semtlerini içine alan Altıncı Daire - i Belediye’nin oranları da atamayla oluşmaktaydı; ancak, bütçesi hükümet tarafından onaylansa bile meclis tarafından hazırlanmaktaydı. Yine, devletten aktarılan gelirlerin yanında, Daire sınırları içindeki taşınmazlardan aydınlatma ve temizlik resmi, bina tamir ve ruhsat harcı ile emlak vergisi gibi gelirleri de bulunmaktaydı. Daire sınırları içerisinde geniş çaplı imar ve kadastro çalışmalarının yapıldığı, cadde ve sokakların aydınlatıldığı ve düzenli olarak temizlendiği, salgın hastalıklarla mücadele edildiği, bir başka deyişle temel kentsel hizmetlerin yürütüldüğü görülmektedir. Modern anlamda belediyeciliğin kimi özelliklerinin Altıncı Daire - i Belediye’de görüldüğünü söylemek yanlış olmaz [8]. 1869’da çıkarılan Dersaadet İdare - i Belediye Nizamnamesi ile İstanbul Şehremaneti, bugünkü büyükşehir belediyesi modeli gibi iki düzeyli bir yapıya dönüşmüş; alt düzeyde, Altıncı Daire modeline benzer şekilde kurulan 14 daire yer almıştır.

İstanbul dışındaki belediye örgütlenmesi 1864 tarihli İdare - i Vilayet Nizamnamesi ile olmuş; daha sonra, 1871 tarihli İdare - i Umumiye - i Vilayet Nizamnamesi, taşra belediyelerinin de yasal temelini oluşturmuştur [9]. Bu örgütlenme biçiminde de İstanbul’da olduğu gibi atamayla oluşan organlar ve görevler söz konusudur. Cumhuriyet döneminde belediye örgütlenmesiyle ilgili ilk yasal düzenleme 1930 yılında yürürlüğe giren1580 sayılı Belediye Kanunu’dur.

Aslında, Cumhuriyet kurulduktan sonra, 1927 yılında yapılan ilk resmi nüfus sayımına göre Türkiye’nin toplam nüfusu 13 648 270 idi ve bu nüfusun % 75,80’i köylerde, % 24,20’si ise kentlerde yaşıyordu [10]. Kırsal nüfusun baskın olduğu bu dönemde ekonomik ve sosyal kalkınma politikalarında kaçınılmaz olarak kırsal alana öncelik verilmiştir. Bunun için atılan çok önemli yasal, kurumsal, ekonomik, sosyal ve kültürel adımlardan özellikle vurgulanması gerekenler bulunmaktadır. Örneğin, 1923’de, Türkiye’nin ekonomi politikasını belirlemek amacıyla toplanan İzmir İktisat Kongresi’nde, tarıma ve kırsal alana yönelik önemli kararlar alınmış, bu bağlamda aşar vergisi 1925 yılında kaldırılmıştır. 1924 yılında Köy Kanunu çıkarılarak köy yönetimleri bir yerel yönetim birimi olarak tüzel kişiliğe kavuşturulmuştur. 1928 yılındaki Harf Devrimi ile kurulan Millet Mektepleri, 1930’lu yıllarda kurulan Halkevleri ve nihayet 1940 yılında açılan Köy Enstitüleri, kırsal kalkınma için dönüm noktalarıdır. Yine, 1945 yılında yürürlüğe giren Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu, amacına ulaşamamış olsa da, kırsal alandaki toprak - insan ilişkisindeki yapısal bozukluğu gidermek açısından önemli bir adımdır [11]. Ama kırsal alanlara yönelik söz konusu politikaların başarılı olamaması sonucu kırdan kente göç yaşanmış, bir yandan kırsal alanlardaki ekonomik, sosyal ve kültürel sorunlar kente taşınmış; diğer yandan artan nüfusla birlikte kentlerin yükü artmıştır.

1930 yılında yürürlüğe giren 1580 sayılı Belediye Kanunu, hala baskın bir kırsal nüfusun varlığına karşın, düzenli, sağlıklı ve bayındır kentler kurmak amacıyla modern anlamda kurumsal bir yapıya sahip belediye örgütü kurma amacını gütmüştür. Karar organı olan belediye meclisinin halk tarafından, belediye başkanının belediye meclisince seçilmesi  - 1963 yılına kadar - hizmet alanlarının genişletilmesi, belediyeler arasında eşitlik ilkesinin gözetilmesi, yerel özerklik gereği belediyelere tüzel kişilik sahibi olmaları nedeniyle yasal sınırlar içerisinde karar alma ve uygulama yetkisinin verilmesi bu yasanın temel özellikleri olarak sayılabilir [12]. Ancak, yasayla güçlü bir idari vesayet denetiminin de getirildiğinin belirtilmesinde yarar vardır. 1930 yılında çıkarılan Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, 1933 yılında çıkarılan Belediyeler Bankası Hakkında Kanun ve yine aynı yıl çıkarılan Belediye Yapı ve Yollar Kanunu, düzenli ve sağlıklı kentsel gelişme için belediyelerin imar planı yapma yetkilerine de dikkat çektiği gibi, bu yetkileri kullanabilmeleri için gerekli mali kaynağı da yaratmaya çalışıyordu. Osmanlı döneminden beri imtiyazlı şirketler tarafından yerine getirilen elektrik, havagazı, su, kentiçi ulaşım, liman ve rıhtım işletmeleri gibi kentsel altyapı hizmetleri 1933 - 1945 yılları arasında iki aşamalı olarak beledileştirilmişlerdir [13]. İlk aşamada söz konusu şirketlerin satın alınması ya da Osmanlı döneminden bu yana devam eden sözleşmelerinin süresinin uzatılmaması yöntemi benimsenmiş; ikinci aşamada ise devlet tarafından satın alınan şirketler ve süresi uzatılmayan imtiyaz hakları belediyelere devredilmiştir. Belediyelere de bu hizmetleri yerine getirmek için kendi bünyelerinde belediye işletmeleri kurma zorunluluğu getirilmiştir. Bu doğrultuda örneğin, 1933 yılında İstanbul Sular İdaresi (İSU), 1939 yılında İstanbul Elektrik, Tramvay ve Tünel İşletmesi (İETT), 1942 yılında Ankara Elektrik ve Havagazı İşletmesi (EGO) ve 1949 yılında Ankara Sular İdaresi (ASU) özel yasalarla kurulmuştur.

2005 yılında, Yerel Yönetim Reformları çerçevesinde çıkarılan 5393 sayılı Belediye Kanunu’na kadar, yetmiş beş yıl yürürlükte kalan 1580 sayılı Belediye Kanunu döneminde, kent yönetimleri ile merkezi yönetim arasındaki ilişki hep merkezi yönetimin ağır basması biçiminde sürmüştür. Dünyada küreselleşmenin gereği olarak sunulan yerelleşme söylemiyle çıkarılan yeni Belediye Kanunu kent yönetimlerine merkezi yönetim karşısında biraz daha hareket serbestisi sağlamış görünse de uygulamada pek bir şey değişmemiştir.

Bu arada, İkinci Dünya Savaşı sonrasında başlayan, ağırlıklı olarak ekonomik nedenlerden kaynaklanan hızlı ve plansız bir biçimde yaşanan kentleşme süreciyle özellikle İstanbul, Ankara ve İzmir’de yaşanan kentsel sorunlar sonucunda, 1984 yılında, 3030 sayılı yasayla büyükşehir belediye yönetimi sistemi getirilmiştir. 2004 yılında, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile büyükşehir belediyeleri yeniden düzenlenmiştir. 3030 sayılı yasayla İstanbul, İzmir ve Ankara gibi kentleşme sürecinde kırdan başlayan göçün doğrudan hedefi olan üç büyük kentte kurulan büyükşehir belediyesi yönetimlerinin sayısı zaman içerisinde giderek artmış; büyükşehir belediyesi kurulması için gerekli koşullar yapılan yasa değişiklikleri ile kolaylaştırılmış, nihayet 2012 yılında yürürlüğe giren 6360 sayılı yasa ile sayıları otuzu bulmuştur.

KENT YÖNETİMİ - MERKEZİ YÖNETİM İLİŞKİLERİNDE İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ İLKESİ

Türkiye’deki kentsel nüfus oranı % 94,39’dur ve toplam nüfusun % 77,92’si büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde yaşamaktadır [14]. Kentsel nüfusun büyük bölümünün yaşadığı büyük kentlerde ekonominin, bir yandan imar planları aracılığıyla yaratılan toprak rantına, öte yandan, kentsel hizmetlerin özelleştirilmesi sonucu ortaya çıkan hizmet rantına dayandığı; büyükşehir belediyeleri ile merkezi yönetimi karşı karşıya getiren nedenlerden birinin de bu rantların yaratılması ve paylaştırılması olduğunun altı çizilmelidir.

Büyükşehir belediyeleri, ilk kurulduğu 1980’li yıllarda ve daha sonra 2019 yılına kadar, kimi istisnalar olsa da merkezi yönetimle görece uyum içinde görev ve yetkilerini kullanabilmişler; böylece idarenin bütünlüğü ilkesinin sağlanmasında sorun yaşanmamıştır. Ancak, 2019 ve 2024 yerel seçimlerinde, iktidar ile pek çok büyükşehir belediyesi yönetimi farklı partilerden olunca, merkezi yönetim ve kent yönetimleri birbirinin rakibi ve alternatifi olarak algılanmaya başlanmış; idarenin bütünlüğünü sağlamak için kullanılan idari vesayet çoğu kez yerindelik denetimine dönüşmüştür.

Kent yönetimlerine kendi kuruluş yasalarıyla verilen, ama merkezi yönetimin müdahale ederek kendi üzerine aldığı görev ve yetkilere pek çok örnek verilebilir. Bunlardan biri imar planlama yetkisidir. İlke olarak, kentsel alanların yönetiminden sorumlu olan belediyelere ve büyükşehir belediyelerine ait olan imar planlama yetkisi çok uzun bir süredir Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Özelleştirme İdaresi, Toplu Konut İdaresi ve Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü gibi merkezi yönetim içinde yer alan idareler tarafından kullanılmaktadır. Ayrıca, 2014 yılında kurulan Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alan Başkanlığı, 2019 yılında kurulan Kapadokya Alan Başkanlığı ile 2023 yılında kurulan Uludağ Alan Başkanlığı kuruluş yasalarıyla belirlenen alanlar içinde koruma planı yapma yetkisine sahip olmuşlardır [15].

Merkezi yönetim ile büyükşehir belediyeleri arasında çatışmaya neden olan önemli bir hizmet alanı kent içi ulaşımla ilgilidir (Mengi, 2021a: 256). 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda ulaşım hizmetleri düzenlenmiş; bu görev çerçevesinde Ulaşım Koordinasyon Merkezinin yapısı belirlenmiştir. 2020 yılında ise Çevre ve Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile İçişleri Bakanlığı tarafından ortaklaşa çıkarılan yeni bir yönetmelikle Merkezlerin üye yapısında ve sayısında değişiklik yapılarak büyükşehirlerde, belediye yönetimlerinin kent içi ulaşımla ilgili kararlarına müdahale edilmiştir.

Kent yönetimlerinin görevleri arasında, kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi dokunun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan mekânların ve bunların işlevlerinin korunmasını sağlamak, bu amaçla bakım ve onarım yapmak, korunması mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden inşa etmek de bulunmaktadır. Ancak, örneğin, Vakıflar Kanunu uyarınca İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne ait, aralarında Galata Kulesi ve Gezi Parkı’nın bulunduğu kimi taşınmazların devredilerek Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün yönetimine geçtiği görülmektedir. Öte yandan, 2022 tarihli ve 97 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde, Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı’nın Cumhurbaşkanı onayıyla kamu kurum ve kuruluşlarının müzelerinin yönetimini devralabileceği hükmü, kent yönetimlerinin sahip olduğu müzelerin merkezi yönetime geçebilmesinin yolunu açmaktadır.

Merkezi yönetimin büyükşehir belediyelerinin hizmet sunumuna müdahale alanlarından bir diğeri de büyükşehir belediyelerinin uluslararası piyasalardan mali kaynak bulmalarıyla ilgilidir. Büyükşehir belediyelerinin Dünya Bankası gibi uluslararası finans kuruluşlarından kredi alabilmeleri için Hazine garantisi verilmesi, Cumhurbaşkanı tarafından da onaylanması gerekmektedir. Oysa kimi büyükşehir belediyelerinin kentsel altyapı hizmetleri ya da deprem gibi doğal afetlerin yarattığı yıkımları onarmak için bulduğu yurt dışı kredilerin Cumhurbaşkanı tarafından onaylanmaması ya da onayın geciktirilmesi söz konusu olabilmektedir. Yine, genel bütçe vergi gelirlerinden ilgili yasa gereği ayrılan payların siyasi nedenlerle kimi büyükşehir belediyelerine borçları gerekçe gösterilerek ödenmemesi, kentsel hizmetlerin yerine getirilmesinde kent yönetimlerini zor durumda bırakmaktadır.

6360 sayılı yasayla kamu yatırımlarının belirlenmesi, uygulanması ve izlenmesinde yerel gereksinimlerin karşılanması amacıyla otuz büyükşehir belediyesinde kurulan Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları (YİKOB) da merkezi yönetimle büyükşehir belediyeleri arasındaki görev ve yetki paylaşımı konusunda sorun yaşanan alanlardan biridir. YİKOB’lar her ne kadar büyükşehir belediyelerinin olduğu illerde tüzel kişiliği kaldırılan bir yerel yönetim birimi olan il özel idarelerinin bazı görevlerini üstlenen yapılar olarak görülse de, merkezi yönetim örgütü içinde yer almaktadır; ancak, YİKOB’ların tam olarak kaldırılan il özel idarelerinin yerine kurulduğunu iddia etmek de doğru değildir [16]. YİKOB’lar 6360 sayılı yasayla kurulduklarında devlet tüzel kişiliği içinde yer alırken, 2016 yılında çıkarılan bir KHK ile valiye bağlı olarak çalışan, özel bütçeli kamu tüzel kişileri olarak yeniden düzenlenmişlerdir. Büyükşehir belediye sınırlarının mülki idare sınırlarıyla aynı olan illerde, yerel gereksinmelerin karşılanması çerçevesinde kamu yatırımları konusunda merkezi yönetim içinde söz sahibi bir başka yapının varlığı kuşkusuz büyükşehir belediyelerinin konumunun ve gücünün sorgulanmasına neden olmaktadır.

2020 yılında başlayan Covid - 19 pandemisi döneminde de merkezi yönetimle kent yönetimleri arasındaki görev ve yetki paylaşımı tartışılmış; merkezi yönetimin kent yönetimlerinin sunduğu bu döneme özgü önemli hizmetleri engellemeye çalışmasına tanık olunmuştur. Bu dönemde yoksul kesimlere, yaşlı ve kimsesizlere ekonomik ve sosyal yardım yapılması gereği ortaya çıkmıştır. Merkezi yönetim tek başına bu yardımların ekonomik yükünün altından kalkmada ve yardımları ulaştırmada güçlük çekince kent yönetimleri devreye girmiştir [17]. Ankara ve İstanbul Büyükşehir Belediyeleri başta olmak üzere kimi belediyelerin, salgın nedeniyle getirilen sınırlamalar sonucu ekonomik ve sosyal sorunlara yerel düzeyde bir çözüm olarak başlattıkları bağış kampanyaları merkezi yönetim tarafından durdurulmuş, toplanan paralar bloke edilmiş, açılan aşevleri kapatılmıştır. Ancak yine de dünyadaki tüm diğer kent yönetimleri gibi Türkiye’de de belediyeler ve özellikle büyükşehir belediyeleri kendi kuruluş yasaları çerçevesinde salgınla mücadele kapsamında, ulaşım, çevre koruma ve temizlik, sosyal yardım ve destek, toplum sağlığı, eğitime destek, sosyal ve kültürel hizmetleri yerine getirmişlerdir [18].

KISA DEĞERLENDİRME

Merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine dayanan idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu Anayasa’da belirtilmiştir. Ancak, kent yönetimleriyle merkezi yönetim arasında yaşanan yönetsel, mali ve siyasi sorunlar bu bütünlüğün sağlanmasına engel olmakta; iki yönetim basamağı sık sık karşı karşıya gelmekte; merkezi yönetim kent yönetimlerinin imar planlama, kentsel altyapı gibi temel hizmet alanlarına müdahale edebilmektedir. Türkiye’de merkezi yönetim - yerel yönetim ilişkisinin daha çok merkeziyetçi eğilimlerle belirlenmesi, yerel yönetim sisteminde yerel özerklikten çok idarenin bütünlüğünü sağlamak üzere kullanılan idari vesayet denetimini ön plana çıkarmaktadır.

NOTLAR

[1] Gözler, Kemal; Kaplan, Gürsel, 2011, İdare Hukukuna Giriş, Güncelleştirilmiş 14. Baskı, Ekin Yayınevi, Bursa, s.57.

[2] Beledileştirme, su, elektrik, havagazı ve kentiçi ulaşım gibi ticari ve sınai nitelik gösteren kentsel hizmetlerin, bu hizmetleri sunan özel şirketlerden alınarak doğrudan belediyeler tarafından görülmesi anlamına gelmektedir. 19. yüzyılda İngiltere’de uygulanan beledileştirmenin mali, yönetsel, sosyal ve teknik nedenleri bulunmaktadır: Ülkmen, İsmail Hakkı, 1960, Mahalli İdareler Maliyesi Dersleri, Ankara, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, ss.95 – 121.

[3] Mengi, Ayşegül, 2021a, “Türkiye’de Yerel Yönetim Krizi”, Türkiye’de Devlet Krizi, Muharrem Güneş (ed.), Hüseyin Gül (ed.), Sentez Yayıncılık, Ankara, s.244.

[4] Ortaylı, İlber, 1978, “İmparatorluk Döneminde Mahalli İdarelerin ve Belediyeciliğin Evrimi”, Türkiye’de Belediyeciliğin Evrimi, Ergun Türkcan (ed.), Türk İdareciler Derneği, Bilimsel Araştırma Dizisi, Birinci Kitap, Ankara, ss.16 – 17.

[5] Ortaylı, İlber, 2007, Türkiye Teşkilat ve İdare Tarihi, Cedit Neşriyat, Ankara, s.291.

[6] Keleş, Ruşen, 2023, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Güncelleştirilmiş 13. Baskı, İzmir, Cem Yayınevi, s.144.

[7] Mengi, 2021a, ss.243 – 245; Ortaylı, İlber, 1974, Tanzimattan Sonra Mahalli İdareler (1840 - 1878), TODAİE Yayını, Ankara, ss.117 – 126.

[8] Mengi, 2021a, ss.243 – 244; Ortaylı, 1974, ss.126 – 143.

[9] Ortaylı, 1974, ss.173 – 175; Ortaylı, İlber, 1990, “Yerel Yönetim: Devraldığımız Miras”, Türk Belediyeciliğinde 60 Yıl, Ankara Büyükşehir Belediyesi Metropol İmar A.Ş., Ankara, ss.71; Özgül, Can Giray, 2023, “Yerel Yönetimlerin Evrimi”, Melih Ersoy (ed.), Yerel Yönetim ve Yerel Siyasal Güç Kuramları, Ankara, İmge Kitabevi, ss.58 – 61; Keleş, 2023, ss.145 – 146).

[10] TÜİK, 2019, (https://www.tüik.gov.tr). [Erişim: 06.04.2018]

[11] Keleş, Ruşen; Mengi, Ayşegül, 2024a, Türkiye’de Kırsal Kalkınma Politikaları, 3. Baskı, İmge Kitabevi, Ankara, ss.125 – 129.

[12] Hamamcı, Can, 1990, “1930 - 1946 Tek Parti Dönemi Belediyeciliği: Genel Bakış”, Türk Belediyeciliğinde 60 Yıl, Ankara Büyükşehir Belediyesi Metropol İmar A.Ş., Ankara, ss.149 – 151.

[13] Özgül, Can Giray, 2017, “Türkiye’de Beledileştirme Politikası”, Ankara Üniversitesi Türk İnkılâp Tarihi Enstitüsü Atatürk Yolu Dergisi, sayı:61, Güz 2017, ss.255 – 260.

[14] TC. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı - Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü, 2021, 2020 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu, Ankara, s.28, (https://webdosya.csb.gov.tr/db/yerelyonetimler/icerikler/2020_yili_mahall - _idareler_genel_faal - yet_raporu - 20210621180102.pdf). [Erişim:25.11.2021]

[15] Keleş, Ruşen; Mengi, Ayşegül, 2024b, İmar Hukuku Yönetsel ve Siyasal Boyutlarıyla, Genişletilmiş 4. Baskı, İmge Kitabevi, Ankara, ss.98 – 100.

[16] Mengi, Ayşegül, 2021a, ss.260 – 261.

[17] Mengi, Ayşegül, 2021b, “Kent ve Hukuk Bağlamında Kent Yönetiminde Karmaşa”, Karmaşık Sorunlar ve Kent, Suna Ersavaş Kavanoz (ed.), Abdullah Uzun (ed.), Hayriye Şengün (ed.), Astana Yayınları, Ankara, ss.104 – 107.

[18] Mengi, Ayşegül; Kavas Bilgiç, Asmin, 2022, “Türkiye’de Büyükşehir Belediyelerinin Covid - 19 Salgını Çerçevesinde Görev ve Sorumluluklarının Dünya Örnekleri Üzerinden Değerlendirilmesi”, Pandemi Sürecinde Dirençli Şehirler, Ayşegül Mengi (ed.), Kocaeli Büyükşehir Belediye Başkanlığı, Kartepe Zirvesi 2022, Dirençli Şehirler ve Şehrin Dönüşümü, Ankara, Nobel Yayıncılık, ss.120 – 133.